Briser le « cercle diabolique » et réguler les investissements des banques en dette souveraine

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L’une des caractéristiques de la crise qui a frappé la zone euro au début de cette décennie est l’apparition de ce qu’on a appelé le « cercle diabolique ».

Le destin des banques et des émetteurs souverains européens entretient des liens de plus en plus étroits, terrain propice à des effets de rétroaction négatifs : une mauvaise nouvelle pour les unes affecte rapidement les autres, et vice-versa. Ce cycle vicieux a amplifié les tensions au plus fort de la crise de la dette européenne si bien que depuis lors, la rupture de cette relation constitue l’un des principaux objectifs des responsables politiques. Cet article porte sur une réforme clé nécessaire pour briser ce cercle et les étapes à franchir avant d’y parvenir.

De nombreux facteurs ont contribué à l’interdépendance des banques européennes et des États souverains. Dans l’esprit des investisseurs, les États souverains soutenaient implicitement les banques : par conséquent, la solvabilité de celles-ci dépendait en partie de la capacité de renflouage de l’État, tandis que la probabilité et le coût anticipés d’éventuels sauvetages bancaires pesaient sur la solidité des finances publiques. De plus, les banques et les États souverains influencent et sont influencés par le stade du cycle économique, de sorte que si les uns ou les autres tentent de redresser leur bilan, par exemple si les banques prêtent moins, elles ont tendance à entraver l’activité économique et, par ricochet, les bilans des États, le même effet se produisant dans le sens inverse lorsque les gouvernements épargnent plus, entravent l’activité économique et pèsent sur le bilan des banques). Nous mettons ici l’accent sur une autre source de dépendance entre les banques et les États souverains et qui a joué un rôle important pendant la crise : la détention par le système bancaire national d’obligations émises par l’État souverain.

D’un côté, la bonne volonté des banques nationales à investir dans la dette émise par leur État souverain peut être considérée comme positive. Les banques peuvent se changer en acheteur de dernier recours, aidant ainsi à stabiliser le marché lorsque des chocs temporaires paralysent les investisseurs étrangers. On pourrait dire que les « incitations » qui « encouragent » les établissements financiers nationaux à détenir la dette de leur État souverain sont une façon de gérer le problème de la dette publique (c’est ce que désigne l’expression « répression financière »). Toutefois, un système où les banques sont fortement exposées à leur État souverain est très dangereux, car si le choc est suffisamment puissant, alors les pertes implicites pour les expositions souveraines peuvent menacer la solvabilité du secteur bancaire et réamorcer le cercle diabolique. Les banques sont incitées à prendre des mesures défensives considérées comme rationnelles dans l’absolu, mais qui peuvent se révéler destructives sur le plan social (vente au rabais d’actifs détenus par des pairs, y compris éventuellement une partie de leur trésor de guerre d’obligations souveraines, et restrictions sur les nouveaux prêts) et pèsent sur l’économie.

Tous les indicateurs raisonnables montrent que les portefeuilles de dette souveraine détenus par les banques sont très volumineux ; dans certaines parties de la périphérie européennes, le crédit souverain peut même représenter 10 % des actifs du système bancaire local. Si ces investissements étaient justifiés par la santé des fondamentaux et financés de façon prudente, la situation ne serait peut-être pas aussi inquiétante, mais malheureusement, il ne semble pas que ce soit le cas. Nous en sommes ici parce qu’il existe une faille dans la réglementation bancaire, qui favorise la détention de dette souveraine par rapport à d’autres actifs. À l’heure actuelle, il se peut que les banques puissent financer la totalité de leur portefeuille d’obligations souveraines par la dette (autrement dit, il est possible que la pondération des risques associés à ces actifs soit égale à zéro) et il n’existe pas de limites comparables à celles qui empêchent habituellement les banques d’être trop exposées à tel ou tel titre de créance. Concrètement, les banques peuvent donc détenir de très grands portefeuilles de dette souveraine sans fonds propres au passif pour absorber des pertes éventuelles. Il est en effet possible d’identifier dans la périphérie des banques dont l’exposition à la dette souveraine locale dépasse 200 % des fonds propres tier one.

Cela fait des années que la communauté des régulateurs connaît et discute de ce problème. La réponse semble claire : instaurer des pondérations de risque raisonnables pour les obligations souveraines (c’est-à-dire demander aux banques de financer une partie de leurs portefeuilles par le capital) et imposer des limites d’exposition empêcherait que la taille de ces portefeuilles devienne incontrôlable. Il y a juste deux petits problèmes. Tout d’abord, pour certaines banques de la périphérie, cet ajustement pourrait être difficile. Le simple fait de lever l’exemption de la pondération des risques pourrait réduire les ratios de fonds propres de plus d’un point de pourcentage pour certains établissements, de préférence ceux qui n’ont pas assez de réserves pour résister au choc. Ensuite, et de façon plus indirecte, certains peuvent s’inquiéter de la mise sur le banc de l’acheteur de dernier ressort alors que l’endettement public est toujours élevé, car cela n’empêchera pas les gouvernements de continuer à émettre de grandes quantités de dette dans un avenir prévisible.

Beaucoup d’investisseurs jugent désastreuses les conséquences possibles pour certains pans du système bancaire européen et, dans une moindre mesure, pour le marché des obligations souveraines, à tel point qu’on imagine mal des initiatives politiques futures dans ce domaine. Les commentaires des responsables qui corroborent ces inquiétudes (comme ceux du gouverneur de la Banque d’Italie, Ignazio Visco, lundi) ne font que confirmer l’impression qu’aucun progrès n’est possible en la matière :

« L’imposition de pondérations de risques, ou pire, de limites de concentration strictes pourrait affecter considérablement la capacité d’absorption de choc des banques en cas de tensions sur la dette souveraine. Je doute que de nouveaux changements des règles prudentielles soient l’instrument adapté pour démêler le nœud des banques et des États souverains. Personnellement, je suis convaincu que les avantages d’une telle réforme sont incertains, alors que les coûts potentiels risquent d’être importants. »

Gardons-nous cependant de conclure hâtivement que la réforme est enterrée. Le sujet est même à l’ordre du jour des ministres des Finances européens. Si certains responsables affirment que la réforme serait particulièrement coûteuse pour les pays très endettés, d’autres estiment que des avancées sont une condition sine qua non à l’obtention d’un compromis pour la mise en place d’un système européen de garantie des dépôts. De plus, les principaux décisionnaires de la banque centrale et de la communauté de supervision semblent déterminés à progresser dans cette voie. La Présidente du conseil de supervision de la BCE, Danièle Nouy, se montre catégorique :

« Pour moi, c’est très simple. La crise nous a bien montré qu’il n’existe pas d’actifs sans risque ; nous devons régler la question en ce qui concerne les titres souverains. Nous devons mettre en place des exigences de fonds propres en fonction de la pondération des risques liés aux expositions souveraines… Selon moi, ce n’est pas seulement un problème lié aux exigences de fonds propres pour les titres souverains, car la plupart d’entre eux sont des actifs de qualité. […] Une règle européenne concernant les expositions importantes stipule qu’aucun emprunteur ne peut représenter plus de 25 % des fonds propres nets d’une banque. Appliquons donc aussi cette règle aux obligations souveraines. »

Officiellement, le changement vers un traitement prudentiel du risque souverain doit être mis en place, mais graduellement et à l’échelle mondiale plutôt que par le biais d’un changement unilatéral de la part des autorités européennes. Toutefois, une fois qu’il sera clair qu’une transition va s’opérer, le marché risque de cerner ceux qui perdront le plus au change et ces établissements en feront immédiatement les frais. En fait, le marché pourrait raccourcir le processus officiel de transition.

Seule consolation : la BCE procède actuellement au rachat de grandes quantités de dette publique. Les banques européennes peuvent au moins liquider leurs positions à des rendements historiquement bas, et elles seraient bien avisées d’en profiter. Si elles attendent trop longtemps et que l’opportunité disparaît avant qu’elles commencent toutes à liquider les mêmes obligations pour respecter une limite sur les grandes expositions, alors les répercussions sur les conditions de marché (et en fin de compte sur leurs fonds propres) pourraient être importantes. [divider] [/divider]

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Richard Barwell

Senior Economist

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